【原文】

關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目

建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見

財(cái)　政　部

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，提升項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量效益，持續(xù)提高公共服務(wù)供給水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、分類施策、降本增效，規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，支持提升公共服務(wù)和民生保障水平。

二、保障在建項(xiàng)目順利建設(shè)

（一）分類分級(jí)推進(jìn)實(shí)施。地方政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、項(xiàng)目性質(zhì)和財(cái)力狀況，按照輕重緩急合理排序，優(yōu)先實(shí)施具有一定收益的項(xiàng)目，持續(xù)保障項(xiàng)目建成完工。對(duì)接近完工的項(xiàng)目，要抓緊推進(jìn)建設(shè)、及時(shí)驗(yàn)收決算、及早投入運(yùn)營。對(duì)推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目，要進(jìn)一步論證建設(shè)內(nèi)容，研究壓縮實(shí)施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整配套建設(shè)內(nèi)容等，減少不必要建設(shè)成本，相關(guān)程序嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，原則上不得超出已核定概算總投資。政府方、社會(huì)資本方要及時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金。2024年底前未開工的項(xiàng)目原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施。

（二）保障合理融資需求。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照市場化、法治化原則客觀評(píng)估，依法合規(guī)積極支持在建項(xiàng)目融資。對(duì)已簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目，要依法履約，根據(jù)項(xiàng)目資金需求，在符合放款條件、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下及時(shí)發(fā)放貸款。對(duì)未簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目，要在充分盡職調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件。

三、推動(dòng)已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行

（三）依法履約按效付費(fèi)。地方政府對(duì)已運(yùn)營項(xiàng)目要按合同依法履約，將政府支出責(zé)任按規(guī)定納入預(yù)算管理。要按績效結(jié)果及時(shí)付費(fèi)，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效評(píng)價(jià)等方式拖欠付費(fèi)。經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，要按照國家有關(guān)規(guī)定及時(shí)妥善解決。社會(huì)資本方要按合同約定提供符合相關(guān)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要求的公共服務(wù)。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管。行業(yè)主管部門要落實(shí)落細(xì)監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)嚴(yán)格開展績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用并與政府付費(fèi)掛鉤，結(jié)合績效評(píng)價(jià)情況適時(shí)開展中期評(píng)估，激勵(lì)社會(huì)資本方提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目，要加強(qiáng)收入管理，探索挖掘收入潛力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營；對(duì)應(yīng)收費(fèi)暫未收費(fèi)的項(xiàng)目，地方政府可在充分論證基礎(chǔ)上履行必要程序后實(shí)施收費(fèi)。

（五）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)降本增效。鼓勵(lì)支持社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項(xiàng)目運(yùn)營成本，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營。社會(huì)資本方要綜合采取創(chuàng)新運(yùn)營模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段等多種方式，持續(xù)提高項(xiàng)目公司運(yùn)營專業(yè)化水平，合理壓減運(yùn)營成本；要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產(chǎn)等多種方式，有效提升項(xiàng)目收益。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計(jì)劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行。政府方要與社會(huì)資本方平等協(xié)商，合理調(diào)整項(xiàng)目投資回報(bào)率、資金折現(xiàn)率等指標(biāo)，適當(dāng)延長合作期限，建立運(yùn)營成本控制機(jī)制，平滑地方財(cái)政支出。

（六）規(guī)范做好項(xiàng)目移交。行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要按照相關(guān)規(guī)定和合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)接管，并做好資產(chǎn)評(píng)估、登記入賬和后續(xù)管理工作，項(xiàng)目合作期滿后不再作為PPP存量項(xiàng)目管理。對(duì)不符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，社會(huì)資本方要及時(shí)整改。

四、強(qiáng)化政策支持

（七）加大財(cái)政支持力度。對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用一般債券、專項(xiàng)債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。對(duì)已運(yùn)營項(xiàng)目，地方政府要將運(yùn)營補(bǔ)貼等政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，合理確定保障序列，嚴(yán)格執(zhí)行支出計(jì)劃，不得挪用本應(yīng)用于PPP存量項(xiàng)目支出的預(yù)算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金，有序處理社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本問題，推動(dòng)PPP存量項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營。

（八）整合資金和政策資源。地方政府要統(tǒng)籌用好中央轉(zhuǎn)移支付資金、地方自有資金，合理用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營補(bǔ)貼。相關(guān)部門和地方政府要結(jié)合PPP存量項(xiàng)目實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，將支持PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營納入增量政策中統(tǒng)籌實(shí)施。

五、加強(qiáng)組織保障

（九）地方政府履行主體責(zé)任。地方政府特別是省級(jí)政府要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照PPP系統(tǒng)性改革要求，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任、屬地責(zé)任，因地制宜建立完善績效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估等管理制度，并做好組織實(shí)施。在研究確定政府投資計(jì)劃時(shí)，要統(tǒng)籌做好新上政府投資項(xiàng)目和PPP存量項(xiàng)目的銜接。要針對(duì)部分PPP存量項(xiàng)目付費(fèi)不足、融資不暢等問題，逐一研究項(xiàng)目實(shí)施階段、行業(yè)領(lǐng)域、回報(bào)機(jī)制等關(guān)鍵因素，及時(shí)采取措施，實(shí)事求是、對(duì)癥下藥、分類施策，綜合運(yùn)用各類資源和政策工具，有效保障PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

（十）壓實(shí)相關(guān)部門和單位責(zé)任。財(cái)政部要會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，制定PPP存量項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營相關(guān)實(shí)施細(xì)則。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目單位的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定績效指標(biāo)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)公用事業(yè)、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做好竣工驗(yàn)收、績效評(píng)價(jià)、信息共享、項(xiàng)目公司監(jiān)管等工作，進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要支持項(xiàng)目各參與方獲取項(xiàng)目信息，重大調(diào)整變更等情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)告知相關(guān)方。相關(guān)行業(yè)主管部門要做好建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建筑工程施工許可、項(xiàng)目投資變更審批等工作，提高審批效率。金融管理部門要強(qiáng)化金融政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展PPP存量項(xiàng)目信貸業(yè)務(wù)。

（十一）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)加強(qiáng)資產(chǎn)管理。對(duì)在建項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要結(jié)合竣工驗(yàn)收或資產(chǎn)驗(yàn)收，加強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)監(jiān)督管理。對(duì)已運(yùn)營項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等監(jiān)督管理，提高資產(chǎn)使用效能。項(xiàng)目合同終止時(shí)，要按規(guī)定做好資產(chǎn)評(píng)估、移交等工作，切實(shí)保障國有資產(chǎn)安全完整。

（十二）加強(qiáng)預(yù)算和債務(wù)管理。財(cái)政部門要按照預(yù)算管理程序?qū)⒄袚?dān)的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支出納入預(yù)算管理，推動(dòng)財(cái)政資源精準(zhǔn)配置、高效利用。強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財(cái)政安全和可持續(xù)。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，管好用好財(cái)政資金。

（十三）防范各類次生問題。地方政府要切實(shí)采取措施嚴(yán)防產(chǎn)生合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等各方合法權(quán)益。政府方和社會(huì)資本方要增強(qiáng)契約精神，妥善處理合同期限內(nèi)解約事項(xiàng)。經(jīng)充分論證確需解約的，雙方要依法協(xié)商、嚴(yán)格履行解約程序，政府方要選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)接續(xù)實(shí)施，防止項(xiàng)目停擺爛尾，嚴(yán)防公共服務(wù)供給斷檔。要加強(qiáng)政策宣傳解讀，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。重大情況要及時(shí)報(bào)告。

一、政策背景與核心目標(biāo)

2025 年 8 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《指導(dǎo)意見》，聚焦超 10 萬億 PPP 存量項(xiàng)目的規(guī)范與可持續(xù)發(fā)展。政策出臺(tái)背景源于近年 PPP 領(lǐng)域的突出矛盾：地方財(cái)政收縮導(dǎo)致部分項(xiàng)目付費(fèi)拖欠、融資受阻，社會(huì)資本現(xiàn)金流壓力劇增，部分項(xiàng)目面臨停擺風(fēng)險(xiǎn)。政策核心目標(biāo)在于：穩(wěn)在建、保運(yùn)營、防風(fēng)險(xiǎn)，通過分類施策、降本增效，推動(dòng)存量項(xiàng)目高質(zhì)量運(yùn)行，保障公共服務(wù)連續(xù)性，同時(shí)遏制新增隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)。

二、政策核心要點(diǎn)解析

（一）在建項(xiàng)目：分類推進(jìn)，嚴(yán)控成本

1. 分級(jí)分類實(shí)施

• 優(yōu)先級(jí)排序：優(yōu)先保障有收益的項(xiàng)目，接近完工項(xiàng)目加速驗(yàn)收，緩慢項(xiàng)目壓縮規(guī)模（不得超概算），2024 年底未開工項(xiàng)目退出 PPP 模式。

• 資本金約束：政府與社會(huì)資本須足額繳納資本金，強(qiáng)化資金到位率，防止 “半拉子工程”。

（影響：地方政府需優(yōu)化項(xiàng)目庫，清理低效項(xiàng)目，集中資源推進(jìn)高收益、民生相關(guān)項(xiàng)目。）

2. 融資保障

• 金融機(jī)構(gòu)需市場化支持在建項(xiàng)目，已簽約貸款需及時(shí)放款，未簽約項(xiàng)目合理定價(jià)（不得要求政府擔(dān)保）。

（意義：破解 “簽約難、放款慢” 困境，緩解社會(huì)資本融資壓力，防范金融機(jī)構(gòu)抽貸風(fēng)險(xiǎn)。）

（二）已運(yùn)營項(xiàng)目：履約付費(fèi)，強(qiáng)化監(jiān)管

1. 按效付費(fèi)，嚴(yán)懲拖欠

• 地方政府須將付費(fèi)納入預(yù)算，按績效結(jié)果及時(shí)支付，拖欠企業(yè)賬款按國家規(guī)定整改。

（案例：某省2025 年專項(xiàng)債用于解決 PPP 拖欠，政策明確 “不得挪用預(yù)算資金”，強(qiáng)化財(cái)政剛性約束。）

2. 運(yùn)營優(yōu)化與降本增效

• 三方協(xié)商機(jī)制：政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)可調(diào)整合作期限、利率、回報(bào)率，延長周期平滑財(cái)政支出。

• 社會(huì)資本責(zé)任：引入技術(shù)、盤活資產(chǎn)、拓寬收入（如收費(fèi)項(xiàng)目挖掘潛力），允許 “優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。

（創(chuàng)新點(diǎn)：打破 “固定回報(bào)” 思維，推動(dòng)市場化協(xié)商，例如污水處理項(xiàng)目通過提效降本增加收益。）

3. 規(guī)范移交，閉環(huán)管理

• 到期項(xiàng)目嚴(yán)格驗(yàn)收，不符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)資本需整改，移交后資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理。

（風(fēng)險(xiǎn)防范：防止 “帶病移交”，保障公共資產(chǎn)安全，例如垃圾焚燒項(xiàng)目需確保環(huán)保達(dá)標(biāo)。）

（三）政策支持：財(cái)政與資源整合

1. 資金統(tǒng)籌

• 在建項(xiàng)目可使用一般債、專項(xiàng)債補(bǔ)充政府支出，已運(yùn)營項(xiàng)目補(bǔ)貼納入預(yù)算優(yōu)先級(jí)，允許專項(xiàng)債解決墊付成本。

（注：2024 年起每年 8000 億化債專項(xiàng)債中，部分已用于 PPP 存量，政策進(jìn)一步明確資金流向。）

2. 資源協(xié)同

• 整合中央轉(zhuǎn)移支付、地方自有資金，將 PPP 支持納入增量政策（如城市更新、基建投資）。

（導(dǎo)向：避免 “單兵作戰(zhàn)”，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、碳中和等國家戰(zhàn)略，提升項(xiàng)目綜合收益。）

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范：底線思維

1. 債務(wù)與預(yù)算紅線

• 嚴(yán)禁突破法定舉債限額，財(cái)政補(bǔ)貼納入預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督，遏制隱性債務(wù)新增。

2. 契約精神與糾紛化解

• 政府與社會(huì)資本需協(xié)商解約，優(yōu)選接棒企業(yè)，防止項(xiàng)目爛尾（如交通 PPP 項(xiàng)目終止后需無縫銜接）。

3. 次生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

• 防范逃廢債、合同糾紛，重大情況及時(shí)上報(bào)，維護(hù)各方合法權(quán)益。
• 
  

三、政策深意與行業(yè)影響

1. 存量為主，增量嚴(yán)控

• 政策明確 “2024 年底未開工項(xiàng)目退出 PPP”，標(biāo)志 PPP 從 “規(guī)模擴(kuò)張” 轉(zhuǎn)向 “存量提質(zhì)”，未來新增項(xiàng)目更側(cè)重使用者付費(fèi)（參照 2023 年新機(jī)制）。

2. 地方政府角色轉(zhuǎn)變

• 從 “項(xiàng)目主導(dǎo)” 到 “監(jiān)管主導(dǎo)”，需建立績效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估機(jī)制，例如北京地鐵 16 號(hào)線通過績效考核調(diào)整補(bǔ)貼。

3. 社會(huì)資本分化加速

• 具備運(yùn)營能力、資金實(shí)力的企業(yè)（如央企、頭部民企）受益，依賴政府付費(fèi)的中小民企面臨退出，行業(yè)集中度提升。

4. 金融機(jī)構(gòu)策略調(diào)整

• 貸款審批更注重項(xiàng)目現(xiàn)金流而非政府信用，推動(dòng) “項(xiàng)目融資” 回歸本源，綠色金融、基建 REITs 等工具或迎機(jī)遇。
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四、典型案例與落地挑戰(zhàn)

• 成功案例：某水處理 PPP 項(xiàng)目，通過 “政府 + 社會(huì)資本” 協(xié)商延長合作期 10 年，降低利率 2%，年均財(cái)政支出減少 15%，同時(shí)企業(yè)通過技術(shù)改造降本 20%。

• 挑戰(zhàn)：

• 地方財(cái)政承壓地區(qū)（如西部部分市縣）如何落實(shí)付費(fèi)？需依賴化債資金與項(xiàng)目收益挖潛。

• 社會(huì)資本 “墊資 — 拖欠 — 協(xié)商” 的歷史遺留問題，需時(shí)間消化（如某省 2025 年清理拖欠賬款超 500 億元）。
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五、總結(jié)：PPP 進(jìn)入 “精細(xì)化運(yùn)營” 時(shí)代

《指導(dǎo)意見》標(biāo)志著 PPP 從 “重建設(shè)” 轉(zhuǎn)向 “重運(yùn)營”，從 “政府主導(dǎo)” 轉(zhuǎn)向 “多方共治”。其核心邏輯是：通過市場化協(xié)商、財(cái)政資源整合、監(jiān)管強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn) “政府減壓、企業(yè)盈利、公眾受益” 的三方共贏。對(duì)于地方政府，需摒棄 “甩包袱” 思維，回歸公共服務(wù)提供者本位；對(duì)于社會(huì)資本，需從 “工程思維” 轉(zhuǎn)向 “運(yùn)營思維”，真正提升公共服務(wù)效率。未來，PPP 將更聚焦民生剛需、具備收益的項(xiàng)目，成為 “穩(wěn)增長、惠民生” 的重要工具。

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